Hakimiyyət bölgüsünü sarsıdan Konstitusiya referendumları…

Analiz

Prezident İlham Əliyevin 28 dekabr 2024-cü il tarixli Sərəncamı ilə 2025-ci il “Konstitusiya və Suverenlik İli” elan edilib. Sərəncamda bu qərarın Konstitusiyanının qəbulunun 30, Vətən Müharibəsinin isə 5 illiyi münasibətilə verildiyi qeyd olunub. 

1995-ci ilin noyabrın 12-də ümumxalq səsverməsində (referendumda) qəbul edilən və eyni ayın 27-də qüvvəyə minən Konstitusiya buvaxtadək bir neçə dəfə dəyişdirilib. 

Əsas Qanunun 3.3-cü maddəsinə əsasən Konstitusiyanın qəbulu və dəyişdirilməsi ümumxalq səsverməsi, yəni referendumla həll olunan məsələlərdəndir. 

İndiyədək ümumilikdə 3 dəfə - 2002, 2009 və 2016-cı illərdə referendumla qəbul edilmiş dəyişikliklər Konstitusiyanın simasında və ölkənin ictimai-siyasi həyatında əhəmiyyətli dəyişikliklərə səbəb olub. 

Bəs bu dəyişikliklər hansılardır?

2002-ci ildə keçirilən ilk referenduma çıxarılan dəyişikliklər əzici üstünlüyün lehinə olması ilə qəbul edilib və Konstitusiyaya salınaraq qüvvəyə minib. 

Dəyişikliklərdən biri referendum keçirilməsinə yol verilməyən məsələlərın müəyyən edilməsi oldu. Bunlar vergilər və dövlət büdcəsi; amnistiya və əfvetmə; seçilməsi, müvafiq olaraq qanunvericilik və (və ya) icra hakimiyyəti orqanlarının səlahiyyətlərinə aid edilmiş vəzifəli şəxslərin seçilməsi, təyin edilməsi və ya təsdiq edilməsidir.

Referendumla əqidəsi həqiqi hərbi xidmət çəkməyə yol verməyən vətəndaşlar üçün alternativ hərbi xidmət deyil, məhz alternativ xidmət məhfumu təqdim olundu. Lakin, üzərindən 23 il keçməsinə baxmayaraq, alternativ xidmətin icra edilməsi ilə bağlı qanunvericilik bazası hələ də hazırlanmayıb.

Həmçinin, seçki sistemi yarı majoritardan tam majoritara keçirildi.

Prezidentin seçilməsi üçün üçdə iki səs çoxluğu tələbi, sadə səs çoxluğu tələbi ilə əvəzləndi.  Eləcə də, prezident öz səlahiyyətlərini daimi icra edə bilmədiyi hallarda onun səlahiyyətlərini  artıq parlamentin spikeri deyil, baş nazir icra etməli idi. 

Konstitusiya Məhkəməsinin səlahiyyətləri genişləndirilərək – Konstitusion hüquq və azadlıqların pozulmasına dair bu məhkəməyə fərdi şikayətlərin verilməsi, Konstitusiya və qanunların şərh edilməsi üçün məhkəmələrə və ombudsmana Konstitusiya Məhkəməsinə müraciət və sorğu hüququ verildi.  

2002-ci ilədək nə prezident, nə də parlamentin Konstitusiyanın icra və qanunvericilik hakimiyyətindən bəhs edən 5 və 6-cı bölmələrinə əlavə təklif etmək hüquqları yox idi, yeni redaksiyada bu moratorium yalnız 1-ci bölməyə, xalq hakimiyyətinə şamil edildi.

Bundan başqa, deputatın mənsub olduğu partiya ləğv olunduqda onun mandatının ləğv olunmayacağı, Ombudsman institutunun yaradılması, prokurorluğa qanunvericilik təşəbbüsü hüququnun verilməsi, iqtisad məhkəmələrinin ləğv edilib, əvəzində apellyasiya məhkəməsinin yaradılması və səlahiyyətlərinin müəyyənləşdirilməsi də dəyişikliklərə aid idi.     

Əsas Qanuna 2002-ci il dəyişiklikləri Azərbaycanın Avropa Şurasına qoşulmasından  irəli gələn müəyyən müsbət tendensiyalarla bərabər, icra hakimiyyətinin səlahiyyətlərinin gücləndirilməsinə doğru ilkin addımları da ehtiva edirdi.

Konstitusiyaya ikinci dəfə dəyişikliklər 2008-ci ildə təklif edildi, 2009-cu ilin martın 18-də isə referendum keçirildi.

Bu referendumun mahiyyəti taleyüklü konstitusion həlldən daha çox, əsasən müəyyən kosmetik dəyişikliklərdən ibarət idi. Bu tipli dəyişikliklərə Prezidentin İcra Aparatının adının Prezident Administrasiyasına dəyişdirilməsi və ya Milli Bankın Mərkəzi Banka çevrilməsini aid etmək olar. Müəyyən formada, bu konstitusiya dəyişiklikləri daha çox dövlətin sosial yönümlü siyasətinin qabardılmasını biruzə vermək üçün həyata keçirildiyi təəssüratını yaradırdı. Bu cür dəyişikliklərə “dövlətin ali məqsədi insan və vətəndaş hüquq və azadlıqlarının təmin edilməsindən başqa, həm də, vətəndaşların layiqli həyat səviyyəsini təmin etmək”, “dövlətin sosial yönümlü iqtisadiyyatın inkişafına şərait yaratmaq” “uşaq hüquqları sahəsində dövlətin öhdəliklərini genişləndirmək”, “ətraf mühit və ekoloji tarazlıq sahəsində dövlətin öhdəliklərinin müəyyən edilməsi” və s.  aiddir.

Bu dəyişikliklər nəticəsində vətəndaşlara seçki təşəbbüsü hüququ tanınmaqla bərabər (bunun üçün say barajı olaraq 40 min imza müəyyən edildi), prezident və parlament seçkilərinin müharibə şəraitində hərbi əməliyyatların aparılması zamanı mümkün olmadığı halda əməliyyatların sonunadək ertələnəcəyi təsbit olundu.

Ən əhəmiyyətli dəyişiklik bir şəxsin prezident seçilə bilməsi üçün mövcud olan limitin ləğv edilməsi idi. 2009-cu ilə qədər Konstitusiya bir şəxsin prezident seçilməyini yalnız iki dəfə mümkün edirdisə, bu dəyişikliklə mövcud məhdudiyyət ləğv edildi. Bu ləğvetmə tənqidlərə səbəb oldu.

Seçilmə üçün limitlərin mövcudluğu icra hakimiyyətinin bir nəfərin əlində cəmləşməsinin qarşısını alan, siyasi hakimiyyətdə plülarizm üçün əsas qarantiyalardan biridir. 2009-cu ilin referendumunda bu dəyişikliyin gündəliyə daxil edilməsi maraqlı situasiya yaratdı. Çünki İlham Əliyevin 2003-cü ildə başlamış iki dəfə seçilmək müddəti 2013-cü ildə bitirdi və onun yenidən prezidentliyə namizədliyinin verilməsi Konstitusiyada mövcud olan məhdudiyyətlə mümkün olmurdu. Prezidentlərin seçilməsi limitləri barədə rəy hazırlamış Avropa Şurası Venesiya Komissiyası (AŞ VK) beynəlxalq praktikaya uyğun bu cür limitlərin olmasını lüzumlu hesab etdiyini bildirirdi. Prezidentin səlahiyyətlərinin geniş olduğu siyasi sistemlərdə bu cür məhdudiyyətlərin ləğv edilməsi hakimiyyət balansının nataraz olmasına gətirib çıxarır. Qoyulmuş limitlər eyni insanın uzun müddət Prezident olmasının demokratiya üçün mənfi nəticələrinin qarşını almaq üçün əhəmiyyətlidir.

AŞ VK bir nəfərin iki dəfədən artıq Prezident seçilməyinə qoyulmuş məhdudiyyətin ləğv edilməsinə dair dəyişikliyin hakimiyyət balansına mənfi təsir etdiyinə, Azərbaycan kimi “demokratik institutların və mədəni ilkin şərtlərin formalaşmadağı ölkələrdə” bu cür dəyişikliyin “konsolidə edilmiş demokratiya yolunda geriyə ciddi addım” olduğuna dair rəy verib.  Azərbaycan kimi prezident respublikalarında ölkə başçısına nisbətdə qanunverici və məhkəmə hakimiyyəti zəif olur. Ona görə də AŞ VK hesab edir ki, prezident seçkilərinə limitin mövcud olması güclü prezident respublikalarında hakimiyyətin bir nəfərin əlində uzun müddət cəmləşdirilməsinin qarşısını alır (bax: 10-cu bənd)

Konstitusiyaya hələlik sonuncu dəyişiklik referendumu 2016-cı ildə keçirilib. Bu referendum öz mahiyyətinə görə əvvəlki referenduma bənzəyirdi. Bu, özündə əhəmiyyəti və uyğunluğu o qədər də anlaşılmayan dəyişikliklərin təklif edilməsi və hakimiyyət bölgüsündə qeyri-sabitlik yaradacaq redaktələrin olması ilə ehtiva olunurdu. İkinci tip dəyişikliklərə Prezidentin səlahiyyət müddətinin 5 ildən 7 ilə qədər uzadılmasını, prezidentə erkən prezident seçkiləri elan etməsi səlahiyyətinin verilməsini, Prezidentin Milli Məclisi buraxmaq səlahiyyətini, vitse-prezident institutunun təsis edilməsini, deputatın qanunla müəyyən edilmiş etik davranış qaydalarını kobud surətdə pozması halında mandatını itirməsini, deputat, prezident, vitse-prezident, baş nazir, baş nazirin müavini, digər mərkəzi icra hakimiyyəti orqanları başçıları üçün aşağı yaş limitinin (35) aradan qaldırılmasını göstərmək olar.

İcra hakimiyyətinin səlahiyyətlərini və onun istifadəsini genişləndirən dəyişikliklər hakimiyyətin bölünməsi və güclər arasında paritetin pozulması baxımdan diqqət çəkirdi. Prezidentin erkən seçkilər elan etməsinin qarşısını alacaq, bu cür səlahiyyətə nisbətdə balans yarada biləcək heç bir qarantiya mövcud deyildi. Konstitusiyanın 8-ci maddəsinə görə, prezident “Azərbaycan xalqının vahidliyini təcəssüm etdirir və Azərbaycan dövlətçiliyinin varisliyini təmin edir”. AŞ VK öz rəyində qeyd edirdi ki, erkən seçkilərin elan edilə bilməsi səlahiyyəti prezident seçkilərini rəqabətli seçkidən hakimiyyətə loyallıq referendumuna çevirə bilər (bax: 55-ci bənd).

Prezidentin Milli Məclisi buraxması səlahiyyəti parlament üçün mütləq xarakter daşıyır və nə qanunverici, nə də məhkəmə hakimiyyətinin bu cür qərarı mübahisələndirmək kimi bir imkanı mövcud deyil. AŞ VK rəyində bu məsələ ilə bağlı hakimiyyət bölgüsün pozulmasına dair narahatlığını bildirirdi. Belə ki, prezidentin parlamenti buraxması səlahiyyətinə əks-çəki olan hökumətə etimadsızlıq ölkə başçısı üçün məcburi qüvvəyə malik deyil və o bu cür qərarı sadəcə iqnor edərək hökuməti buraxmaya bilər (bax: 63-cü bənd).

Digər problemli məqam isə vitse-prezident institutu ilə bağlı idi. Yeni redaksiyada yer almış bu vəzifənin səlahiyyətləri, vitse-prezidentlərin sayı və öhdəlikləri bəlli deyildi. AŞ VK qeyd edirdi ki, bu cür boşluqlar vitse-prezident institutu baxımdan “nadir, hətta unikal” yenilikdir, çünki vitse-prezidentlər, adətən, seçkili vəzifələrdən hesab olunur. Habelə, yeni təqdim edilmiş vəzifənin prezident səlahiyyətlərini icra edə bilmədikdə, onun səlahiyyətlərini icra edəcək ikinci şəxsə çevrilməsi, potensial hökumət başçısının seçkilər cəhətdən hesabatlı olmayan şəxsə transformasiyası təhlükəsini yaradır. Bu redaksiyaya qədər səlahiyyətləri idarə edəcək şəxs seçkili orqanın nümayəndəsi olan parlamentin spikerinə aid idi (bax: 72-ci bənd).

Bütövlükdə Konstitusiya referendumlarının ortaq nəticəsini bu cür ümumiləşdirmək olar - yekunda hakimiyyət bölgüsü və hakimiyyət qolları arasında balans icra hakimiyyəti tərəfə keçərək tarazlığı pozdu. 2002-ci ildə parlament seçkiləri sisteminin dəyişdirilməsi dövrün siyasi konyukturasına zərbə vuraraq sonrakı dövrlərdə parlamentin plüralistik olmasını çətin, daha sonra isə qeyri-mümkün etdi. Eyni referendumda Konstitusiyada dəyişdirilməsi qadağan edilən bölmələrin dəyişdirilməsi gələcəkdə hakimiyyətin icra qolunun səlahiyyətlərinin artması ilə nəticələnəcəkdi. Eyni tendensiyalar sonrakı - 2009 və 2016-cı il referendumlarına da aiddir. 

Konstitusiyaya mülki və sosial hüquqların və qarantiyalarının genişlənməsinə xidmət edən dəyişikliklər əlavə edilsə də, ümumilikdə, hakimiyyət bölgüsü baxımından icra hakimiyyətinin səlahiyyətləri məhkəmə və qanunverici hakimiyyətə nisbətdə xeyli artdı. 1995-ci ildə yarı-prezidentli siyasi sistemi təsbit edən Konstitusiya, icra hakimiyyətinin səlahiyyətlərinin artırılması ilə super-prezidentli siyasi sistemin qarantına çevrildi. Prezidentin səlahiyyətlərinin artırılması idarəçilikdə əksmərkəzləşməni azaltdı, yerli idarəetmə qurumlarının müstəqil qərar qəbul etmə imkanlarını əhəmiyyətli şəkildə zəiflətdi, hakimiyyətin qolları arasında nəzarət və balans sistemini təhlükə altına qoydu.

Digər tərəfdən, mülki və sosial hüquqlar sahəsində dəyişikliklərin əlavə edilməsi həmin hüquqların daha yaxşı qorunmasına gətirib çıxarmadı, əksinə, bəzi situasiyalarda dövlət qurumları tərəfindən sui-istifadə hallarına səbəb oldu. Məsələn, xüsusi mülkiyyətin sosial öhdəliklərə səbəb olması dəyişikliyi mülkiyyət hüquqlarının qorunmasında onsuz da mövcud olan problemlərin genişlənməsinə gətirib çıxardı. Bu sosial öhdəliklərin anlaşıqlı olmaması mülkiyyətin hüquqlarının istifadəsi zamanı yaradılan məhdudiyyətlərin qeyri-proporsional olacağı təhlükəsini yaratdı. Bu cür problemləri Avropa Məhkəməsinin mülkiyyət işlərində Azərbaycana qarşı çıxarılmış qərarlada müşahidə etmək mümkündür.