“Paşa Holding”-in yeni təşəbbüsü: “Məcəllələşdirilmiş avtoritarizm” yolunda yeni mərhələ

Analiz

Ölkənin ən böyük holdinqlərindən biri sayılan və siyasi əlaqələri ilə məşhur olan “Paşa Holding”-in icra etdiyi “LEGİS Hüquq Forumu” çərçivəsində “LEGIS”lation qanunvericiliyə dəyişiklik layihəsi həyata keçirilir. Məlumata əsasən, layihənin məqsədi qanunvericilikdə dəyişiklik zərurəti olan sahələri müəyyənləşdirmək, hüquqşünasların, tədqiqatçıların və gənc mütəxəssislərin qanunvericiliyə dəyişikliklə bağlı təkliflərini toplamaq, sistemləşdirmək və müvafiq dövlət qurumlarına təqdim ediləcək təkliflər siyahısını formalaşdırmaqdır. 

“Paşa Holding” bank, tikinti, daşınmaz əmlak, sığorta, texnologiya, investisiya sahələrində aktivləri cəmləşdirən nəhəng konqlomeratdır, jurnalist araşdımalarına əsasən, qeyri-rəsmi ölkənin birinci ailəsi tərəfindən idarə edilir.

Texniki cəhətdən potensial qanunvericilik layihələrinin səlahiyyətli qurumlara çatdırılacağı və təşəbbüsün effektivliyi sual doğursa da, bu xəbər Azərbaycanda qanunvericilik təşəbbüsü institutunun müzakirəsi üçün əsas yaradır.

“Tribunat” Azərbaycanda qanunvericilik təşəbbüsü institutunu və onun problemlərini araşdırıb.

Konstitusiyanın 81-ci maddəsinə əsasən, ölkədə qanunvericilik hakimiyyətini parlament - Milli Məclis həyata keçirir. 96-cı maddəyə əsasən isə, qanunvericilik təşəbbüsü hüququ  (qanun layihələrini və başqa məsələləri Milli Məclisin müzakirəsinə təqdim etmək hüququ) Milli Məclisin deputatlarına, Azərbaycan Prezidentinə, Ali Məhkəməyə, Azərbaycan Respublikasının Prokurorluğuna və Naxçıvan Muxtar Respublikasının Ali Məclisinə məxsusdur. 2009-cu ilin referendumu nəticəsində bu hüquq ölkənin seçki hüququ olan 40 min vətəndaşına da tanınıb. Bu təşəbbüsün proseduru ayrıca Qanunla tənzimlənir. Sənəd vətəndaş təşəbbüsləri üçün müəyyən çərçivələri sadalayır. Qanunun 3-cü maddəsinə əsasən, vətəndaşların təşəbbüsü ilə təqdim olunan qanun layihəsi aşağıdakı məsələləri əhatə edə bilməz:

• dövlət büdcəsi, dövlət rüsumu, vergilər və gömrük işi;
• əmək haqqının məbləği və onun ödənilməsi qaydası;
• cinayət və ya inzibati xətalar;
• ailə münasibətləri;
• ərazi quruluşu və inzibati ərazi bölgüsü;
• dövlətlərarası və Azərbaycan Respublikasının qanunlarından fərqli qaydalar nəzərdə tutan hökumətlərarası müqavilələrin təsdiq və ləğv edilməsi;
• seçki və referendum;
• Azərbaycan Respublikasının Nazirlər Kabinetinə etimad;
• amnistiya;
• seçilməsi, təyin edilməsi və ya təsdiq edilməsi müvafiq olaraq qanunvericilik və (və ya) icra hakimiyyəti orqanlarının səlahiyyətlərinə aid edilmiş vəzifəli şəxslərin seçilməsi, təyin edilməsi və ya təsdiq edilməsi.

Bu, mahiyyətcə oxşar olan referendum keçirilməsinə icazə olmayan məsələlərin siyahısından (vergilər və dövlət büdcəsi; amnistiya və əfv etmə; seçilməsi, təyin edilməsi və ya təsdiq edilməsi müvafiq olaraq qanunvericilik və (və ya) icra hakimiyyəti orqanlarının səlahiyyətlərinə aid edilmiş vəzifəli şəxslərin seçilməsi, təyin edilməsi və ya təsdiq edilməsi) daha genişdir. Qanunun 6-cı maddəsi 40 min baryerinə münasibətdə ən azı 60 seçki dairəsinin ərazisini əhatə etməsi və hər seçki dairəsinin ərazisindən ən azı 500 imza toplanması tələbini qoyur. Qanunun 4-cü maddəsinə görə, layihəni parlamentə təqdim etmək istəyən şəxslər ən azı 300 nəfərlik təşəbbüs qrupu yaradaraq, qrupu Mərkəzi Seçki Komissiyasında (bundan sonra, MSK) qeydiyyatdan keçirməlidirlər. Qrup fəaliyyəti dövründə yalnız bir layihəni parlamentin müzakirəsinə təqdim etməkdə səlahiyyətlidir.

 Layihənin hazırlanması və təqdim edilməsi bir neçə mərhələdən ibarətdir. Təşəbbüs qrupu qanunvericilik layihəsini, layihənin qəbul edilməsi zərurətinin əsaslandırılmasını, layihəyə dair ekspert rəylərini hazırlayır. Sənədlər MSK-ya təqdim edilir və iki ay ərzində layihə ya qeydiyyata alınır və ya imtina edilir. Daha sonra, MSK layihəni Ədliyyə və Maliyyə Nazirliklərinə təqdim edir. Bu mərhələlərdən uğurlu keçdikdən sonra təşəbbüs qrupunun üzərinə 40 min imza toplamaq məsuliyyəti düşür. İmzalar MSK tərəfindən yoxlanılır. İmzalarda nöqsan aşkarlanmadığı halda bir ay ərzində MSK layihəni Milli Məclisə göndərir. Təqdim olunandan sonra iki ay ərzində layihə Milli Məclisin müzakirəsinə çıxarılır və səsə qoyulur.

Qeyd edilən prosedural çətinliklər vətəndaşların qanunvericilik təşəbbüsünün sayının minimal olmasına gətirib çıxarıb. Əvvəla, Konstitusiyaya sözügedən dəyişikliyin 2009-cu ildə qəbul olunmasına baxmayaraq, tənzimlənməsini bəlli edən qanunvericilik yalnız 10 il sonra, 2019-cu ildə qüvvəyə minib. İctimaiyyətə bəlli olan bu dövrə qədər yeganə vətəndaş qanunvericilik təşəbbüsü cəhdi 2019-cu ildə Respublikaçı Alternativ (ReAl) Partiyası tərəfindən həyata keçirilib. Layihələr həmin ilin dövlət büdcəsinə və paytaxtda seçkili mer institutunun yaradılmasına dair dəyişiklikləri ehtiva edirdi. Partiya tələb olunan 40 min imzanı toplamağa müvəffəq olsa da, MSK imzalarda nöqsan aşkarlandığı iddiası ilə layihəni parlamentə göndərməkdən imtina edib. ReAl-ın bu qərarı məhkəmə qaydasında mübahisələndirməsinə dair hər hansı məlumat mövcud deyil. 7 il ərzində təşəbbüs hüququndan cəmi bir dəfə uğursuz istifadə olunması qənaətbəxş nəticə hesab olunmasa da, bu, dövlət qurumları üçün narahatlıq yaradan məqama çevrilməyib. 

Bəs bu yanaşma qabaqcıl praktika ilə uyğundurmu?

2009-cu il referendumu nəticəsində Konstitusiyaya əlavə olunan yeniliyi şərh edən Hüquqdan demokratiyaya doğru Avropa (Venesiya) Komissiyası müvafiq dəyişikliyi referendumun innovasiyaları arasında sadalayıb və bunun vətəndaşların daha fəal siyasi iştirakını təşviq etmək üçün müsbət addım olacağını qeyd edib. Halbuki, vətəndaş təşəbbüsünün prosedurunun həyata keçirilməsi qaydalarında beynəlxalq standartlarla uyğun olmayan bir sıra məqamlar var. Bunun üçün Venesiya Komissiyasının 2008-ci il tarixli Qanunvericilik Təşəbbüsünə dair Hesabatı və Albaniyaya münasibətdə Vətəndaşların Qanunvericilik Təşəbbüsü haqqında Qanuna dair 2018-ci il tarixli Birgə Rəyə nəzər yetirmək mümkündür. Hesabat və Birgə Rəydən çıxış edərək, mövcud qanunvericiliyin çatışmazlaqlarını aşağıdakı şəkildə ümumiləşdirmək mümkündür:

1. Vətəndaşların qanunvericilik təşəbbüsləri normativ-hüquqi aktın layihəsinin təqdim olunmasından əlavə artıq mövcud qanunun dəyişdirilməsinə görə müraciət etmək hüququnu da əhatə etməlidir. Bu prosedur həyata keçirilmək baxımından çətin və bürokratik olmamalıdır;
2. Vətəndaş təşəbbüsünün parlamentə təqdim edilməsi proseduru lüzumsuz dərəcədə vaxt aparan olmamalıdır. Çünki təşəbbüs hüququ özündə yalnız normativ-hüquqi aktın təqdim edilməsini deyil, hansısa məsələnin və ya keysin parlamentdə müzakirə edilməsini də ehtiva edir;
3. Təşəbbüs qrupunun fəaliyyətinin tənzimləməsi təşəbbüskarlara bürokratik əngəl yaradılmamasını nəzərdə tutmalıdır. Təşəbbüs qrupunun fəaliyyətinin qeydiyyatdan keçməsi ilə şərtləndirilməsi, tərkibində iştirak edə bilən şəxslərin dairəsinin məhdudlaşdırılması, say tələbənin mövcud olması uyğun praktikalar hesab edilmir. Habelə, təşəbbüs qrupunun fəaliyyətinin qanunauyğunluğuna nəzarət edən orqanın (MSK) diskresion səlahiyyətlərinin icra olunmasının yalnız imzalar toplanmasından sonra həyata keçirilməsi tövsiyə edilir;
4. İmzaların toplanması prosedurunun nəticələri yerli orqanın diskresion səlahiyyətinə daxil olsa da, burada da səlahiyyətlər qeyri-məhdud deyil. Yerli qanunvericilikdə bununla bağlı ən gözəçarpan çatışmazlıq MSK tərəfindən imza vərəqlərinin qəbul edilməsindən imtina etməsinə dair qərarın qəbul edilməsidir. Bu cür qərar qəbul olunduğu halda beynəlxalq praktika nöqsanların aradan qaldırılması üçün təşəbbüs qrupuna ağlabatan müddətin verilməsini tövsiyə edir. Lakin yerli qanunvericilik təşəbbüs qrupuna yalnız bu qərarı apellyasiya instansiyasında mübahisələndirmək imkanını tanıyır;
5. Yerli qanunvericilik vətəndaş təşəbbüslərinin təşviqatı və maliyyələşdirilməsi baxımdan heç bir imtiyaz təqdim etmir. Yalnız qeyd olunur ki, təşəbbüsün hər hansısa tədbirinin maliyyələşdirilməsi üçün xarici dövlətlərin, beynəlxalq təşkilatların, xarici hüquqi şəxslərin, əcnəbilərin və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin, həmçinin təsisçisi xarici dövlət, beynəlxalq təşkilat, xarici hüquqi şəxs, əcnəbi və ya vətəndaşlığı olmayan şəxs olan hüquqi şəxslərin vəsaitindən istifadə oluna bilməz. Halbuki qabaqcıl praktika təşəbbüs üçün ictimai media resurslarından pulsuz istifadə etmək imkanı, təşəbbüsün imzatoplama üçün uyğun olması məlumatının tirajlanması, imzatoplama prosedurunun şəffaflığının təmin edilməsi üçün maliyyə hesabatlılığının icbari olması kimi tənzimləmələri təşviq edir.

Azərbaycanda vətəndaşlar üçün mövcud olan qanunvericilik təşəbbüsü prosedurunu digər dövlətlərin oxşar tənzimləmələri ilə müqayisə etmək mümkündür. Məsələn, Gürcüstan nümunəsi regionda vətəndaş təşəbbüslərinə dair daha praqmatik yanaşma nümayiş etdirir. Azərbaycandan fərqli olaraq, sözügedən ölkədə təşəbbüslərin qeydiyyatı üçün 5 nəfər kifayət edir və qeydiyyat icra hakimiyyəti orqanında deyil, parlamentdə həyata keçirilir. Qeydiyyatı həyata keçirildikdən sonra təşəbbüs qrupuna qeydiyyat sertifikatı təqdim edilir və bundan sonra təşəbbüs qrupu 25 min imza toplamalıdır. İmzaların uyğunluğu təsdiq edildiyi halda təşəbbüs qrupunun təyin etdiyi nümayəndəsi plenar iclasda qanunvericilik layihəsini təqdim etmək hüququna malik olur. Digər bir nümunə kimi Avstriyanı misal göstərmək olar. Avstriya Konstitusiyasının 41-ci maddəsi qanunvericilik təşəbbüs hüququnu 100 min vətəndaşına tanıyır. Burada coğrafi element yerli qanunvericilik kimi məhdudlaşdırıcı xarakter daşımaq üçün deyil, vətəndaşların hüquqlarının genişləndirilməsi məqsədilə istifadə olunur. Belə ki, eyni maddəyə əsasən 100 min vətəndaşdan 3 federal əyalətdən birinin seçicilərin ⅙ hissəsi sayında imzaları da kifayət edə bilər. Digər fərq isə ondan ibarətdir ki, Avstriya seçiciləri yalnız normativ qaydada qanunvericilik layihəsi təqdim etmək öhdəliyi daşımırlar, təşəbbüs hüququnun həyata keçirilməsi üçün parlamentə təklif olunan qanunvericilik dəyişikliyinin detallı təsvirini əhatə edən  ərizə də istifadə oluna bilər.

Vətəndaş təşəbbüslərinə dair problemləri vurğulayarkən normayaratma fəaliyyətindəki çatışmazlıqları da qeyd etmək vacibdir. Yerli praktikada Milli Məclisə təqdim edilən qanun və qərar layihələrinin əhəmiyyətli hissəsi (məsələn, 2022-ci ildə bu göstərici 93 faizə bərabər idi) Prezident tərəfindən təqdim edilir. Deputatların normayaratma fəaliyyətində iştirakı kifayət qədər məhduddur, eyni dövr üçün layihələrin cəmi 7 faizi onlar tərəfindən müzakirəyə çıxarılıb. Orta hesabla, bir qanun layihəsinin plenar iclasda müzakirəsi 2 saat 45 dəqiqə, bir oxunuşda müzakirəsi isə cəmi 19 dəqiqə çəkir. Parlament müzakirələrində əzici yekdillik tüğyan edir, verilən qərarların 99.13%-i “lehinə” təşkil edir. Prezident Administrasiyasının bu sferada dominantlığı qanunvericilik təşəbbüsü hüququ olan digər dövlət qurumlarının fəaliyyətini şübhə altına qoyur və tənqidinə səbəb olur. Digər subyektlərin qanunvericilik təşəbbüsü hüququndan istifadə etməsinə dair statistik məlumatlar açıq mənbələrdə mövcud olmadığından bu mövzuya dair aydın təəssüratın yaranması mümkün deyil. Lakin icra hakimiyyəti aparatının digər hakimiyyət qollarına nisbətən üstünlüyünü nəzərə alsaq, digər subyektlərin təəssübkeşlik səviyyəsinin aşağı olmasını ethimal etmək mümkündür.

Bu cür dominantlıq qanun layihələrinin ictimai-iqtisadi ehtiyac və çağırışlara əsasən deyil, iqtidarın gücləndirilməsi üçün qəbul edilməsinə gətirib çıxarır. İcra hakimiyyəti tərəfindən təqdim edilən qanun layihələrinin per se məqbul olmasının işığında müzakirələri sıfıra endirmiş olur. Məsələn, “Tribunat” tərəfindən təhlil edilən “Vəkillər və vəkillik fəaliyyət haqqında” Qanunun birinci və üçüncü oxunuşlarda qəbul olunması cəmi 21 gün çəkib. Və ya Naxçıvan Konstitusiyasına edilən dəyişikliklər muxtar respublikanın parlamentində müzakirəsiz ötüşərək Milli Məclisə təqdim edilmiş, bundan sonrakı mərhələdə isə media resursları arayış xarakterli məlumatlarla ölkə parlamentində də dəyişikliklərin qəbul olunmasının mükaliməsiz həyata keçdiyini üzə çıxarmışdı. Bütün bunlar isə ölkədə vətəndaş cəmiyyəti üçün mühitin ağırlaşdırılması prosesi ilə paralel  gedir. Son illərin məhdudlaşdırıcı praktikalarından sayılan “Media haqqında” və “Siyasi partiyalar haqqında” Qanunlar etirazlara baxmayaraq istisnasız qəbul olunub. 

“Paşa Holding” tərəfindən təqdim olunmuş təşəbbüsü, deyilənlərin fonunda ölkədə normayaratma fəaliyyətinin “məcəllələşdirilmiş avtoritarizm”ində yeni bir mərhələ - texnokratik dönüş kimi xarakterizə etmək mümkündür. Bu cür tendensiyanı 2019-cu ildə “intellektual səviyyəsi və idarəçilik keyfiyyətləri yüksək olan perspektiv rəhbər şəxslərin müəyyən edilməsini, dəstəklənməsini və ölkədə kadr ehtiyatı bankının yaradılmasını təmin etmək məqsədilə” təsis olunmuş “Yüksəliş” müsabiqəsində də sezmək mümkün idi. Bu konfiqurasiyada normayaratma fəaliyyəti aşağıdan yuxarıya doğru gələn ictimai münasibətlərin tənzimlənməsi üçün zərurətdən deyil, icra hakimiyyəti tərəfindən seçilmiş texnokratlar tərəfindən iqtidarın mənafelərinin gücləndirilməsi məqsədini daşıyır.

“Tribunat” yekun olaraq bildirir ki, “Paşa Holding” tərəfindən təsis olunmuş “LEGİS” təşəbbüsü Azərbaycanda normayaratma fəaliyyətinin təşəkkül tapmış xəttində məntiqi ardıcıllıq kimi qiymətləndirilməldir. Qanunvericilik normayaratmada geniş ictimai iştirak üçün müəyyən mexanizmlər tanısa da, onların proseduralarının beynəlxalq standart və praktikalara uyğun olmaması təşəbbüslərin implementasiyasını qeyri-mümkün edir. Qanunverici orqanın süstlüyü və təəssübkeşsizliyi icra aparatının dominantlığına şərait yaradır və faktiki olaraq hakimiyyətlərin bölgüsündə balansı pozmuş olur. Qanun layihələri müsabiqəsi isə bu mənada normayaratma fəaliyyətinin mənimsənilməsi və təmərküzləşməsi yolunda növbəti bir addım kimi səciyyələnməlidir.