Xüsusi icra məmurları: İslahat yoxsa autsorsinq?

Analiz

Bu il iyulun 4-də Milli Məclisə daxil olmuş qanun layihəsinə əsasən, Azərbaycanda xüsusi icra məmuru institutunun yaradılması planlaşdırılır. 14 iyul 2025-ci ildə isə layihə sonuncu oxunuşda qəbul edilib. Parlamentdə geniş müzakirəsi olmayan bu qanun layihəsinin əsaslandırılması Ədliyyə Nazirliyi tərəfindən verilərək mövcud icra sisteminin effektivliyinin artırılması və dövlət icra sisteminə dəstək üçün yaradılması bildirilib.

“Tribunat” sənədi araşdıraraq yeni institutun mahiyyətini və effektivlik vədlərini araşdırıb.

Bu qanunvericilik layihəsinə qədər “İcra haqqında”  və “İcra məmurları haqqında” Qanunlara  əsasən, məhkəmə qərarlarının, icra qeydlərinin, inzibati qərarların icrası dövlətin inhisarında idi. Bu funksiyanı müvafiq Əsasnaməyə görə, Ədliyyə Nazirliyinin İcra baş idarəsi həyata keçirirdi.

Yeni Qanun dövlət icra sisteminə paralel xüsusi (özəl) icra sisteminin yaradılması üçün hazırlanıb. Sənədə əsasən, xüsusi icra məmurları vətəndaşlar arasından müsabiqə əsasında seçilərək fəaliyyət hüququ qazanacaqlar (8.1). Qanun dövlət icra məmurları ilə xüsusi icra məmurlarının statusunu bərabərləşdirərək (4.1) icra proseslərinin həyata keçirilməsi üçün geniş hüquq və səlahiyyətlər tanıyır (21). Xüsusi icra məmurlarının özünüidarə qurumu mövcud olsa da (6), fəaliyyətə nəzarət, monitorinq və yoxlama imkanlarına dövlət qurumu (bu funksiyalar, ehtimal etmək olar ki, Ədliyyə Nazirliyi tərəfindən həyata keçiriləcək - red.) malik olacaq (27). Xüsusi icra məmurunun icraatı aparıb-aparmayacağı tələbkar şəxs tərəfindən müəyyən ediləcək (25) və avans kimi ödənilən (26) standart icra haqqından və qarşılıqlı razılıqla müəyyən edilən tam və ya qismən icra edilməyə görə əlavə icra haqqından maliyyələşəcək (25.1). Tələbkar ərizə ilə qanuni sənədin icraatını xüsusi icra məmuruna yönəldə bilər (20.1). Xüsusi icra məmurunun icraata götürə bilməyəcəyi işlər aşağıdakıdır: 

1. Alimentlərin tutulması;
2. Sağlamlığa vurulmuş ziyanın ödənilməsi;
3. Ailəni dolandıranın itkisi nəticəsində zərər çəkmiş şəxslərə vurulmuş ziyanın ödənilməsi; 
4. Cinayət nəticəsində vurulmuş ziyanın ödənilməsi.

Qanun yekun və keçid müddəalarla birlikdə 39 maddədən ibarətdir. 2026-cı il yanvarın 1-dən qüvvəyə minəcək. Qanunun yarada biləcəyi problematik məqamlar və boşluqları daha geniş şəkildə institut tam qüvvvəsi ilə işə düşəndən sonra müşahidə etmək mümkün olsa da, indiki mərhələdə bəzi halları vurğulamaq olar. Xüsusi icra məmurlarına dair tələblər kifayət qədər genişdir, daha əvvəl dövlət qurumlarında fəaliyyət göstərmiş şəxslərin şəhadətnamənin alınması üçün test mərhələsindən azad edilməsi problematik göründür. Müsabiqə Komissiyasının da tərkibi müəyyən suallar doğurur, xüsusi icra məmurlarının seçilməsində Notariat Palatası, Vəkillər Kollegiyası və Məhkəmə-Hüquq Şurasının nümayəndələrinin iştirak etməsini qanunvericilik layihəsinin müzakirəsi zamanı heç bir formada əsaslandırılmayıb. Habelə, xüsusi icra məmurlarının özünüidarə orqanı üzərində inzibati nəzarətə müddəalar həsr olunsa da, fəaliyyətin praktik təşkili mülahizələrə açıqdır və bir neçə məqamlarda (məsələn, intizam icraatına cəlb olunma, Palatanın açıqlığı, hesabatlılığı və şəffaflığı və b.) şübhələr doğurur. 

Son illərdə xüsusi icra məmuru institunun əsasının qoyulması tendensiyası bir çox ölkələrdə geniş vüsət alıb. Ümumilikdə, xüsusi icra məmuru institutunun yaradılması Azərbaycana icra sisteminin effektivliyini artırmaq üçün tövsiyə olunub. Məsələn, 2019-2023-cü illərdə Avropa İttifaqı və Avropa Şurası ilə birlikdə həyata keçirilən “Azərbaycanda ədliyyə sisteminin effektivliyinin və keyfiyyətinin gücləndiriləməsi” layihəsi çərçivəsində Ədliyyə Nazirliyinin əməkdaşları üçün Fransa və Niderlanda xüsusi icra məmurlarının fəaliyyətinin öyrənilməsi üçün tədris səfəri həyata keçirilib. Xüsusi icra məmurlarının mövcudluğu qabaqcıl hüquqi sistemlərdə qəbul edilmiş praktika kimi tanınır. Ədalət Mühakiməsinin Səmərəliliyi üzrə Avropa Komissiyasının (bundan sonra, CEPEJ) 2015-ci ildə qəbul etdiyi “İcra üçün yaxşı praktikalar təlimatçısı”nda xüsusi icra məmurlarının dövlət icra məmurlarına paralel olaraq mövcud olması məqbul hesab edilir. CEPEJ-in 2022-ci il üçün icra məmurlarına dair hazırladığı qiymətləndirmə hesabatına əsasən, Avropa Şurasına üzv olan dövlətlərin 12 faizində dövlət icra məmurlarına paralel xüsusi icra məmurları mövcuddur, Komissiya bu trendin artdığını bildirir.

Təqdim edilən Qanunun yerli icra sisteminə təsirini təhlil etmək üçün ölkədə icra işinin vəziyyəti barədə məlumat vermək lazımdır. Ədliyyə Nazirliyinin statistik məlumatlarına əsasən, 2023-cü ildə icra edilməli işlərin sayı 1 milyonu ötüb. 2024-cü il üçün nazirlik statistik hesabatı hələ də bölüşməsə də, vəkil sorğusuna verilən cavaba əsasən, hazırda bu işlərin sayı 1 milyon 230 mindir, bu isə hər icra məmurunun üzərində olan orta hesabla 3 min aktiv icra işi deməkdir. Yenə də Ədliyyə Nazirliyinin statistik məlumatlarına istinad etdikdə görmək mümkündür ki, borc tələbinin icrası fiziki və ya hüquqi şəxs olmağından asılı olaraq, 2 aydan 3 aya kimi çəkə bilir. İllərdir Azərbaycanda icra sisteminin effektiv olmaması həm hökumətyönlü, həm müstəqil medianın, həm də parlamentin diskussiyalarında səslənsə də, icra edilməyən işlərlə bağlı alternativ həll yollarının üzərində düşünülsə də (məsələn, icra edilməyən aliment işlərinə həll yolu kimi Aliment Fondunun yaradılması) problemə köklü həll tapmaqda çətinlik hiss olunur.

Təhlilin cavab tapmaq istədiyi suallardan biri də bundan ibarətdir - xüsusi icra məmuru institutunun yaradılması ölkədə icra sisteminin effektivliyinə necə töhfə verəcək? Bunun üçün Azərbaycanla eyni və ya oxşar siyasi-hüquqi mühitə malik olan ölkələrin təcrübəsinə nəzər yetirərək müqayisəli təhlil aparmaq mümkündür. Bu məqsədlə Ukrayna və Qazaxıstan praktikalarına nəzər yetiriləcək.

Həm Ukrayna, həm də Qazaxıstan 2016-cı ildə icra sistemi qanunvericiliyinə xüsusi icra məmurları institutunu əlavə ediblər. Maraqlı məqam bundan ibarətdir ki, hər iki ölkənin qanunvericiliyi bu institutun inteqrasiyası üçün yeni qanunvericilik aktının qəbul edilməsi əvəzinə mövcud tənzimləmələri modikasiya etməyi seçiblər. Belə ki, “Xüsusi icra məmurları haqqında” analoji qanun qəbul edilməsinin əvəzinə hər iki ölkədə icra fəaliyyətini tənzimləyən “İcra haqqında” Qanunun analoji aktına xüsusi icra məmuru institutu və onun tənzimlənməsi əlavə edilib. 10 ilə yaxın müddətin keçməsi hər iki ölkənin nümunəsində xüsusi icra məmurlarının geniş mənada icra sisteminə töhfəsini sezmək üçün əsas təqdim edir.

Əgər Ukraynada xüsusi icra məmurlarının effekti həm geniş ictimaiyyət, həm də ki mütəxəssislər tərəfindən qəbul edilirsə, Qazaxıstanda bu institutun effektivliyi və qanuniliyinə dair çoxlu suallar mövcuddur. Ukrayna nümunəsində xüsusi icra məmurları institutunun nail olduğu uğurlara qərarların icra müddətinin azaldılması, dövlət icra sisteminin çevikliyinə səbəb olacaq rəqabətin yaranması, işlərin icra statusu barədə açıqlıq, hesabatlıq və şəffaflığın möcudluğunu aid etmək olar. Xüsusi icra məmurları tərəfindən geniş vüsət almış borcluların hüquqlarının pozulması nəticədə orada ictimai fəalların xüsusi icra məmuru məfhumunun qanunvericilikdən çıxarılması ilə bağlı qısa müddətdə 50 min imza toplayan kampaniyanın başlamasına səbəb oldu. Bu institut Qazaxıstanda hələ də mövcud olmağa davam etsə də, hüquq müdafiəçiləri xüsusi icra məmurlarının özbaşınalığından, əmlaka həbs qoyulması qərarlarının izafiliyindən, hüquqi biliklərinin kafi olmamasından, fəaliyyətlərinin qeyri-şəffaflılığından gileylənirlər.

Dövlətin icra aparatı onun hüquq sisteminə ictimai etimadı təmin edən əsas mexanizmlərdən biridir - məhkəmə və digər dövlət qurumlarının qərarlarının icra oluna bilməsi və icrası hər bir dövləti hüquqi edən elementlərdən biridir. Konstitusiyanın 129-cu maddəsinə əsasən, məhkəmənin qəbul etdiyi qərarlar dövlətin adından çıxarılır və onların icrası məcburidir. Məhkəmə qərarının icra olunmaması qanunla müəyyən edilmiş məsuliyyətə səbəb olur. Nəticədə, məhkəməyə müraciət etmiş şəxsin gözləntisi məhkəmənin hüquq və qanuna əsaslanmış qərarların qəbul edilməsindən əlavə həmçinin onların icrasıdır.

Eyni fikri Avropa İnsan Hüquqları Məhkəməsinin praktikası dəstəkləyir. Avropa İnsan Hüquqları Konvensiyasının 6-cı maddəsi ədalətli məhkəmə araşdırması hüququnu tanıyır və tənzimləyir. Məhkəmənin Hornsbi Yunanıstana qarşı (§40) və Skordino İtaliyaya qarşı (§196) işlərində gəldiyi qənaətə görə, qərarların icrası ədalətli məhkəmə araşdırması hüququnun tərkib hissəsidir. Məhkəmənin qənaətinə görə, qərarların icrasının təmin edilməməsi şəxsi 6-cı maddənin təmin etdiyi hüquqların faydalarından məhrum etmiş olur (Burdov Rusiyaya qarşı, §34)

Azərbaycanda məhkəmə qərarlarının icrasında sistematik problemlər AİHM tərəfindən bir çox işlərdə 6-cı maddənin pozuntusu olaraq tanınıb. Məsələn, Akimova Azərbaycana qarşı, Əliyeva və digərləri Azərbaycana qarşı, Əhmədova Azərbaycana qarşı işlərində Məhkəmə yerli məhkəmə qərarlarının icra edilməməsini, yubanmasını və ya təxirə salınmasını ərizəçilərin Konvensiyanın 6-cı maddəsi ilə qorunan hüuqunu pozduğuna qərar verib. Yeri gəlmişkən, Azərbaycanda AİHM qərarlarının icrası da əhəmiyyətli dərəcədə axsayır, 2025-ci il vəziyyətinə əsasən Məhkəmənin 64% işində verdiyi qərarların icrası hələ də Azərbaycan tərəfindən təmin edilməyib.

“Tribunat” bu qənaətə gəlir ki, xüsusi icra məmurlarına dair qanunvericilik icra sisteminin effektivliyinin yüksəldilməsi üçün tədbirləri ehtiva edən müsbət addım olsa da, icra sisteminin problemlərinin həll edə biləcək panasea (latın və yunan dillərindən gəlib, hərfi mənası “bütün xəstəliklərin dərmanı” deməkdir, bütün problemlərin, çətinliklərin bir həlli mənasında işlənir - red.) deyil. Xüsusi icra məmurlarının və ümumilikdə icra sisteminin səmərəli fəaliyyət göstərməsi üçün köklü problemlərin həll edilməsi – korrupsiya ilə mübarizə, hesabatlı dövlət qurumları lazımdır. Əks halda, xüsusi icra məmurları institutu digər oxşar institutların (məsələn, mediasiya prosesinin) taleyini yaşaya bilər.